農村土地改革完成階段性目標 土地管理法修訂或加速

21世紀經濟報道注意到，在農村土地制度改革加速的背景下，包括農村土地承包法(修改)、土地管理法(修改)與耕地占用稅法等多項法律列入條件比較成熟，是任期內擬提請審議的第一類立法項目。

法律層面的農村土改制度設計，或迎來加速期。

解決相關法律的滯后性問題

根據立法規劃，條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案共69件，列為第一類立法項目。此類立法項目中，涉及自然資源領域的，土壤污染防治法已通過實施；民法典各分編(民法典編纂)、農村土地承包法(修改)、證券法(修改)、耕地占用稅法已提請審議，其中耕地占用稅法已在征求意見階段。

此外，不動產登記法、土地管理法(修改)、南極活動與環境保護法、長江保護法、資源稅法、房地產稅法、契稅法、原子能法、森林法(修改)、糧食安全保障法等自然資源領域相關法案，都將在十三屆全國人大常委會任期內擬提請審議。

在上述自然資源領域相關法案中，由于涉及土地制度改革等敏感問題，土地管理法的修訂備受關注。

2017年5月23日，原國土資源部將土地管理法(修正案)草案向全社會公開征求意見后，在征求意見結束之后，對修正草案進行了18處修改，并在當年7月27日將土地管理法(修正案)送審稿正式上報國務院審議。

當時，國土資源部政策法規司司長魏莉華在解讀土地管理法修正案時曾表示，此次修改主要包括四個方面內容。

第一，本次修訂破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙，為農村集體經營性建設用地與國有建設用地同價同權、同等入市打下法律基礎；第二是縮小征地范圍，規范了征地程序，完善對被征地農民合理規范多元保障機制；第三是改革農村宅基地制度，保障和落實農民宅基地用益物權；第四是把土地管理改革的一些成熟做法，適當吸收到法律草案中，包括將國家土地督察制度、不動產統一登記制度上升到法律層面等。

中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥告訴21世紀經濟報道，包括土地管理法在內，新一輪土地有關法律修改所要解決的一個主要問題，是相關法律的滯后性，也就是對實踐中已經普遍進行的一些做法的法律化。

值得注意的是，全國人大常委會2018 年立法工作計劃中，原定于8月提交審議的土地管理法(修正案)，并未在8月27日召開的第十三屆全國人大常委會第五次會議上進行審議。

21世紀經濟報道注意到，截至到目前，從官方披露的信息來看，尚未有國務院常務會議已經對修正案進行了討論和審議的報道。

“萬里長征還在第二步”，有西部省份國土部門的官員向21世紀經濟報道表示，國務院法制辦已于2017年9月征求了各部門和地方政府的意見，但按照一般程序，還需要國務院常務會議審議通過之后，才能提請全國人大審議，而全國人大常委會則可能還需要至少三次審議才能通過。

爭議土地改革

實際上，土地管理法修改在此前就曾遭遇“難產”。

2009年，原國土資源部曾經起草了涉及土地征收補償標準修訂的土地管理法修訂草案，該修正案在2012年被國務院常務會議通過并提請人大常委會審議。2014年，考慮到形勢發生很大變化，全國人大常委會決定終止對土地管理法的這次修改。

隨后，2014年底，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點的“三塊地”改革試點正式開始。這一試點原本計劃到2017年底結束，但現已延期至2018年12月31日。試點內容也從15個縣域試點宅基地改革、15個縣域試點農村集體經營性建設用地改革、3個縣域試點征地制度改革，轉為在試點地區“三塊地”改革打通的模式。

目前，土地改革的政策嘗試已經越發成熟。8月，自然資源部方面表示，“我國農村土地制度改革完成階段性目標任務”。

根據自然資源部發布的消息，截至今年6月底，我國農村土地制度改革33個試點地區已按新辦法實施征地共1101宗、16.6萬畝；集體經營性建設用地入市地塊970宗、2萬余畝，總價款約193億元，收取土地增值收益調節金15億元；各地共騰退零星、閑置宅基地9.7萬戶、7.2萬畝，辦理農房抵押貸款4.9萬宗、98億元。

而農業農村部負責的農村承包地相關改革，進展同樣快速。根據農業農村部最新發布的消息，確權方面，截至2018年6月底，全國確權面積達13.91億畝，已超過二輪家庭承包地面積。

流轉方面，截至2017年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積5.12億畝，占家庭承包耕地總面積的37%。

“政策調整和落地的速度較快，但法律要考慮延續性的問題”，李國祥分析，對于現在已有的承包地延期三十年、集體用地建設租賃住房等新的政策，有的已經確定通過此次修改形成條文，有的則還沒有確定，“一些政策是否要體現在法律條文內，如何形成，都是可能引發爭議和修改的問題”。

一位土地專家則告訴記者，土地管理法的前一輪修改主要圍繞征地制度改革，而新一輪的改革則涉及了更多新的深層次問題，“力度更大，爭議更多”，因此審議過程更長也可以理解。

但也有觀點認為，隨著社會經濟形勢的變化，土地改革的迫切性和重要性越發凸顯，相應法律的制定和修改也要加速。

“以土地謀發展的城市融資戰略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續了。” 8月26日，全國政協經濟委員會副主任、國務院發展研究中心原副主任劉世錦在2018中國城市發展論壇上表示。

劉世錦認為，要擴大內需，擴展增長新動能，就需要加快開放城鄉之間土地、資金、人員等要素市場，允許相互流動，優化資源配置，“重點是土地制度改革”。